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徐景和:积极探索我国食品安全监管理论体系

发布日期:2012-08-25  浏览次数:42233
  食品安全问题事关民生福祉、经济发展、社会和谐、民族尊严和国家形象,已成为当今国际社会普遍关注的重大社会问题。从2003年探索建立食品安全综合监督体系开始,我国食品安全改革已经走过近十年的探索历程。十年来,伴随着我国经济社会的快速发展,我国食品安全改革不断深化。《食品安全法》颁布实施,食品安全监管理念发生重大变化;国务院食品安全委员会成立,食品安全高端协调机制建立;国家食品安全风险评估中心建立,食品安全科学治理的基础加快形成;食品安全专项整治和综合治理持续深入推进,食品安全突出问题逐步破解;食品安全宣传教育广泛开展,全社会食品安全意识稳步提高。尽管当前食品安全事件还时有发生,食品安全监管基础仍较为薄弱,食品安全形势仍不容乐观,但总体看来,我国的食品安全监管工作正稳步向前推进,食品安全形势稳中向好,食品安全监管工作已进入新的发展阶段。

  食品安全问题既是社会问题,也是经济问题;既是民生问题,也是政治问题。对于食品安全问题、食品安全形势和食品安全工作,需要全方位、多视角、宽领域进行思考和把握。我国的食品产业是世界食品产业的缩影,我国的食品安全管理是我国社会管理的缩影。两个缩影表明,无论是从产业发展的角度来看,还是从安全监管的角度来看,我国都在从传统向现代快速转轨。当前,我国正处于全面建设小康社会的关键时期,全面提升食品安全水平,必须以科学发展观为指导,大力践行科学监管理念,认真总结国内外食品安全监管规律,积极探索我国食品安全监管理论体系,努力推动我国食品安全监管从经验监管向科学监管的转变。从社会管理创新的角度来看,我国食品安全监管理论体系应以科学监管、确保安全为主线,以监管理念、监管体制、监管法制、监管机制、监管方式、监管文化、监管战略为基本框架。

  一、丰富监管理念

  所谓理念,通常是指人们经过长期的理性思考及实践所形成的体现事物运动内在规律,对事物发展具有重要指导意义的哲学基础、指导思想、根本原则、核心价值的抽象概括。一般认为,理念因具有基础性、根本性、全局性、方向性、核心性等特点,而成为监管理论的基础。理念是事物发展的灵魂,决定着事物的发展方向。有不同的监管理念,就有不同的发展方向和发展道路,不同的工作动力和工作局面。理念解决的是思想力、领导力的问题。

  近年来,国家局党组从全局和战略高度提出科学监管理念。从管理学的角度出发,科学监管理念回答了“为何监管、为谁监管、怎样监管、靠谁监管”等基本命题。从国际食品安全监管经验来看,食品安全监管理念应当人本治理、全程治理、风险治理、社会治理、依法治理、责任治理、效能治理、综合治理、精细治理和专业治理等基本要素。这些要素的独立与包容在一定程度上反映出不同国家、不同时代、不同阶段食品安全治理的普遍规律和特殊需求。

  一是人本治理。人本治理解决的是“为谁治理”的根本问题。坚持人本治理,就是要坚持把保障公众身体健康和生命安全作为食品安全监管的出发点、落脚点和生命线,做到监管为民、监管利民、监管亲民。坚持人本治理理念,一要把握好公共利益和商业利益的关系。这涉及社会立场问题。在社会主义市场经济条件下,公共利益和商业利益之间的关系具有二重性,两者之间既有和谐统一的一面,也有矛盾冲突的一面。公共利益和商业利益之间的博弈问题在食品安全监管领域几乎始终存在。在两者发生冲突时,监管部门应当毫不动摇地维护公共利益。二要把握好安全监管与产业促进的关系。这涉及监管体制问题。长期以来,两者关系并未引起各国的足够重视。在食品安全状况良好时,两者间的关系问题并不突显。但在状况恶化时,两者间的冲突就会立刻显现出来。由于两者在价值定位、服务对象、利害关系等方面存在一定的差异,因此,如果一个部门同时承担两项职责,在发生冲突时,政府的天平在现实利益的捆绑或羁绊下往往会发生倾斜。从国际社会来看,实行行政监管与行业管理分立体制,更有利于强化食品安全监管。

  二是全程治理。全程治理主要解决的是治理的空间问题。这与监管体制问题密切相关。传统的食品安全保障体系基本将保障的重点锁定在生产加工环节。随着科学迷信的破灭和经济规律的张扬,人们逐步认识到:食品生产经营的任何环节存在缺陷,都可能导致食品安全保障体系的崩溃。为最大限度地保护消费者,必须将全程治理理念深深地嵌入到食品安全保障中。坚持全程治理理念,一要把握好部门分工与社会协作的关系。将全程治理仅仅理解为全程覆盖和全面预防是不充足和不到位的。应当特别注意的是部门分工与社会协作的关系,或者说是单独负责与共同保障的关系。分工是为了提高专业化效能,协作是为了提高全局化水平。无论何种监管体制,都需要进行适当的分工,并形成有效的协作机制,否则监管就会出现空白和断层。二要把握好全程控制与源头负责的关系。尽管食品生产经营可以分为若干环节,但每一个环节都有其源头,上一环节的末端就是下一环节的源头。只有从源头开始把关,才能减少风险传播,才能确保食品安全。分段监管绝不意味着有关监管部门只对该环节存在的风险承担责任,事实上,各监管部门应当对源于该环节的风险承担全程控制责任。可以有分段的监管体制和模式,但不能有分段监管的胸怀和视野。

  三是风险治理。风险治理主要解决的是治理的方法问题。近二十年来,在食品安全领域,最大的变革就是风险治理理念的提出,其对食品安全工作具有全局性和方向性的重大影响。自20世纪90年代以来,风险治理理论已经走过了启蒙酝酿阶段,进入了成熟应用阶段。坚持风险治理理念,一要把握好风险评估、风险管理与风险交流的关系。食品安全风险的应对,需要从技术、行政和社会三维的角度展开。风险评估主要是从技术的角度来认识食品安全风险,而风险管理主要是从行政的角度来解决食品安全风险,风险交流主要是从社会的角度来应对食品安全风险。当前,在食品安全风险分析模式中,风险评估和风险交流还相当薄弱,需要加快推进。二要把握好全面监管与重点监管的关系。食品安全与食品风险是相对应的概念。就风险而言,从绝对的意义上看,风险无处不在、无时不有;而从相对的意义上看,风险有轻有重、有缓有急。通过开展风险评估,可以就特定环节、特定品种、特定场所的食品安全风险状况进行科学分析,据此在全面监管的基础上确定监管的重点。

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